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学术论文

兰迪,2019,《去极端化视域下青少年涉恐犯罪防范策略研究——以“丹麦模式”为例》

  • 来源:山东警察学院学报 2019 年第1期
  • 发布者:反恐法学院
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去极端化视域下青少年涉恐犯罪防范策略研究——以“丹麦模式”为例

兰迪

西北政法大学反恐怖主义法学院,陕西西安  


[摘要]:青少年极端化是指青少年群体接受极端主义思想并最终在其支配下实施暴力恐怖活动的过程;青少年去极端化即通过改变青少年的态度和信仰, 使他们放弃为恐怖主义行径辩护的意识形态及其暴力极端行为的一系列措施的总和。作为欧洲青少年去极端化实践的典型, 丹麦将青少年极端化现象视作社会融合不充分、边缘化群体融入度不高的结果, 进而在该思路指引下构筑起一套旨在防范本国青少年接受极端主义思想、强化社会凝聚力与增进国民对传统价值认同感的去极端化防范机制。“丹麦模式”以“预防青少年极端化计划”为中心, 结合相应的刑事政策与社会政策, 具有政府主导与社会参与相结合, 反对一切极端主义, “标本兼治”、“预防为主”, 突出重点去极端化目标, “柔性”与“刚性”干预措施并重的基本特征。

[关键词]:青少年; 恐怖主义犯罪; 去极端化; 丹麦模式;

[中图分类号]:分类号:C913.5

一、青少年极端化与去极端化

() 青少年极端化表象

21世纪的新恐怖主义浪潮尚未出现明显衰退征兆, 反恐怖主义道路依旧漫长曲折。自2017年以来, 遭遇沉重打击的伊斯兰国碎片化趋势明显, 始由中东溢出的恐怖癌细胞向非洲、东南亚、南亚与欧美等地区急剧扩散, 并逐步逼近东亚;死而未僵的基地组织欲东山再起, 加紧争夺国际暴恐领头羊地位, 部分区域内不同恐怖势力之间的暴力冲突骤然增多;外籍恐怖作战人员主动或被迫回流”, 这些具有丰富战斗经验的极端分子虽然受到严密监控, 但难免有漏网之鱼”, 目前已成为各国的重大安全隐患。此外, 内生性、本土化的独狼恐怖袭击时有发生, “暗网令切断恐怖主义的融资渠道更加棘手;生化恐怖主义与核恐怖主义威胁依旧, “无人机式远程遥控爆炸与机动车冲撞碾压式恐怖袭击威力惊人;“准国家形态的恐怖主义实体目前虽然难以再现, 但是极端主义意识形态远未得到彻底根除, 甚至正在自我演变和进化中;恐怖分子低龄化问题日趋严重, 青少年暴力极端化现象在全球蔓延。上述现象表明, 正在经历深刻结构变革的国际社会充满了风险性与不确定性, 人类所共同期待的和平、稳定与发展良好愿景仍面临着不小的挑战。

青少年暴力极端化是目前反恐怖工作亟待解决的重点议题。无论是作为恐怖袭击的直接受害者, 抑或受到极端主义的挑唆沦为恐怖主义的帮凶”, 青少年合法权益在面临恐怖主义威胁时往往显得格外脆弱。青少年涉恐现象早已有之。在斯里兰卡, 被击溃前的泰米尔猛虎组织时常通过胁迫和绑架犯罪来招募儿童参与其组织的敢死队”, 充当人体炸弹[1]阿富汗和巴基斯坦境内的塔利班亦训练儿童实施以北约为目标的自杀式攻击, 其中最小的人弹9岁。达芙妮·博德曼 (Daphne Burdman) 在巴勒斯坦地区发现, 当地的孩子们被鼓励对以色列人使用暴力, 哪怕他们可能会受伤甚至死去。[2]圣战分子阿卜杜拉·玉素甫·阿萨姆公开宣扬青年一代的圣战责任”, 并指出:“年轻一代人不去阿富汗、巴勒斯坦、菲律宾、克什米尔、黎巴嫩、乍得和厄立特里亚等地参加战斗所产生的罪过, 要比以前因异教徒占领而丧失穆斯林土地所产生的罪过大得多。[3]曾经猖獗一时的伊斯兰国利用其出众的媒体宣传策略在部分地区陷入多重危机的青年群体中获得了巨大影响力。

() 青少年极端化的含义

恐怖主义是极端化的产物, “极端主义是恐怖主义的前兆。[4]何谓极端化”?传统观点将极端化描述为一种精神脆弱、失范、反常或者非理性的状态, 因而将恐怖分子贴上了迷失的个体沉迷于远离现实的虚幻极度冷酷无情精神病患者等标签。[5]现代医学已经推翻了恐怖分子都是偏执狂和疯子的观点[6]恐怖分子毋宁说是神智正常的普通人。既然恐怖分子的残暴行径并非错乱人格与精神失常的产物, 那么就需要追根溯源, 找寻其行为与逻辑的内在原因。

在关于极端化的研究中, 激进的意识形态与恐怖分子被紧密地联系在一起, 极端主义被视作导致恐怖主义的重要因素, 极端化被理解为一种个体将极端主义内化为真挚信奉的内在过程的记叙。考利 (Cauley) 与莫斯卡伦科 (Moskalenko) 认为, “极端化是指改变某一个人的信仰、认知或者行为, 促使其接受某种极端主义观念, 这种思想往往为群体性的暴力活动及其造成的危害结果寻求正当性理由和辩解。[7]布约格指出:“极端化是一种个人或团体逐渐将暴力视为实现其政治、意识形态或者宗教目标的正当手段的进程。[8]

上述学者将极端化理解为一种观念或认知的转化, 但不包含行动、方式的变化。然而, 信仰、认知与行动、方式之间存在鸿沟。极端主义观念的信奉者固然具有实施恐怖行为的高度盖然性, 但是并非所有的极端分子都必然实施恐怖行为, 并非所有的暴力恐怖活动都源自清晰的政治理念。极端化应当包含前激进化” (PreRadicalization) 自我认同” (SelfIdentification) 灌输” (Indoctrination) 圣战化” (Jihadization) 四个部分。[9]个体成长为恐怖分子的过程大致要经历接受极端主义思想、表露极端主义倾向、实施极端行为直至最终加入恐怖组织或实施暴力恐怖活动等几个重要阶段。[10]极端化涵盖思想的极端化与行为的极端化, 即个人被暴力行为是实现目标的正当且必须的方式的极端主义观念所说服并且决定将该极端理念付诸实践。

本文语境下的青少年极端化是指青少年群体接受极端主义思想并最终在极端主义思想支配下实施暴力恐怖活动的过程。

() 青少年极端化的形成机理

极端主义在个体生成恐怖分子的过程中起到了至关重要的作用。屠杀无辜生命、劫持飞机、绑架人质或者在公共场所实施无差别杀人等极端暴力罪行触碰了人类文明的道德底线, 严重违背了市民社会的基本准则与法律规范。恐怖分子在实施上述犯罪行为时同样会产生道德紧张”, 从而陷入认知失调的境地。为了保持内在心理平衡, 消除因行动与认知矛盾所产生的不愉快、难受甚至痛苦感, 恐怖分子需要增添新的认知因素为自己行为的正当性辩护以求得新的心理平衡, 此即利用极端主义意识形态和激进思想来实现中和化[1]

中和化的具体方法包括: (1) 否定责任:恐怖分子宣称实施恐怖行为并非他们的过错, 而是遵循了神的旨意”, 是在实现神的意图”, 从而为自己的行为开脱。 (2) 否定伤害:恐怖分子认为恐怖活动不是有害的, 而是有利于唤醒尚未觉悟的人们, 从而加速推翻腐朽的社会制度与政治制度。 (3) 否定受害:恐怖分子认为, 受害人咎由自取, 自己仅仅是在实施正当防卫 (4) 责难谴责者:恐怖分子将所遭受挫折的根源归咎于现存的社会结构, 认为除去造反, 别无他途。 (5) 服从命令:恐怖分子辩称, 其暴力恐怖行为仅仅是服从组织或领导者的命令, 以此开脱罪责。恐怖分子采用上述中和方法, 成功实现了道德脱离”, 从认知角度重新构筑关于杀戮的道德价值观念, 以避免自己的行为再次接受自我道德的审视。[1]

因此, 反恐怖策略除了针对恐怖活动外, 还要将斗争着力点指向恐怖分子以及潜在的危险分子, 通过作用于他们的思想和心灵, 督促他们放弃极端思想和行为, 最终实现对恐怖主义犯罪的特殊预防与一般预防。若一种极端思想从未接受挑战, 那么这种思想对被招募者来说就会具有持久的吸引力。即使从物理上摧毁一个极端组织, 还会有其他极端组织继续号召极端分子进行犯罪。因此, 为了彻底消除极端思想给人类带来的威胁, 就必须通过去极端化计划, 使极端分子彻底摈弃极端思想, 要让他们在思想深处真正意识到, 他们的行为是错误的。换言之, 就是要全盘否定他们的世界观。[13]

青少年去极端化即通过改变他们的态度和信仰, 使他们放弃为恐怖主义行径辩护的意识形态及其暴力极端行为的一系列措施的总和。青少年群体基于自身的心理、生理和文化特征, 以及其所置身于其中的特定社会环境, 容易受到极端势力的蛊惑, 接受恐怖组织的教化而加入恐怖组织。故必须结合青少年群体的特点制定针对性干预措施, 预防青少年群体的极端化。

为应对青少年极端化问题, 欧洲国家进行了大量的立法和实践工作, 制定并实施了一系列反恐怖计划与去极端化措施, 其中以丹麦的预防青少年恐怖主义犯罪法律制度最为典型。依据我国实际情况, 借鉴以丹麦为代表的欧洲反恐与去极端化经验, 并充分汲取其教训, 对于完善我国的反恐怖策略体系, 预防青少年极端化具有相当重要的价值。

二、“丹麦模式”的引介

() 出台背景

1. 欧洲实践

2001年美国“9·11”事件后, 欧洲本土恐怖主义问题和青少年极端化问题日趋严重, 欧洲各国亦积累了大量青少年去极端化与反恐怖主义的经验。早在20世纪80年代, 欧洲国家就开始了说服恐怖分子脱离政治暴力的尝试。[14]例如, 意大利政府针对服刑的左翼恐怖分子采取了一系列转化措施, 包括减刑优遇、类型化矫治、再社会化帮助和监禁替代性措施, 等等。[3]

(1) “行为改变模式

直至21世纪初, 应对暴力极端主义始为欧洲反恐怖政策的中心议题, 反恐怖政策由武力打击转向行为改变”, 即改变极端分子的行为, 督促其远离恐怖主义。行为改变模式的目的在于令行为人不再从事暴力行为, 或者从恐怖组织或极端势力中脱离出去, 但是并不试图改变这个人的激进世界观。换言之, 一个人一旦脱离恐怖组织并且保证不再参与暴力活动就被视作反恐措施的成功”, 尽管他依然有可能保留着极端意识。

2004年马德里恐怖袭击案、2005年伦敦恐怖袭击案、2007年格拉斯哥恐怖袭击案、2010年斯德哥尔摩恐怖袭击案等恐怖案件迫使欧洲政策制定者开始反思行为改变模式的缺陷。脱离恐怖组织或远离恐怖活动并不意味着行为人已经放弃了极端主义思想, ‘行为改变式的去极端化并不能确保较低的再犯可能性。[16]探明导致个人参与暴力行动的根本因素并采取针对性的应对措施是欧盟成员国的主要任务。[5]值得关注的是, 上述重大恐怖袭击事件多有青少年的身影出现。例如, 参与实施2005年伦敦地铁连环爆炸案的4名袭击者哈西卜·侯赛因、沙扎德·坦维尔、穆罕默德·西迪克·汗和赫尔马因·林赛的年龄分别为18岁、22岁、30岁和19岁。

近年来, 欧洲地区青少年极端化呈现出新的特征, 年轻的欧洲公民蜂拥至叙利亚与伊拉克的热点地区参加极端组织, 或者就地实施圣战2009, 年仅14岁的比利时人杰约恩·邦尼克前往叙利亚, 在那里待了8个月之久;201310, 一位年轻的德国足球运动员布兰科·卡兰死于叙利亚的空袭。

(2) “认知改变模式

当前欧洲去极端化政策的核心在于认知改变”, 即推动恐怖分子和危险分子放弃或者远离极端思想和激进价值观, 尤其是阻止和防范青少年接受恐怖势力的招募以及青少年的自我激进化。丹麦、英国、德国与荷兰等欧洲国家均建立了青少年去极端化制度。[5]例如, 英国依据《国家反恐战略》建立了风险识别、风险评估与早期干预的航道计划”;[19]荷兰政府为了预防青少年激进化特别建立了两极化与极端化行动计划”;[20]在德国, 对未成年暴力恐怖分子的改造转化工作借鉴了过往德国监狱对左翼恐怖分子的矫治经验, 等等。[21]一些人可能基于工具理性的理由而暂时脱离极端主义, 但是环境的改变容易激发他们再次拾起手中武器的欲望, 虽然去极端化意味着要求一个人的信仰系统发生彻底改变而非常困难, 但是却能够一劳永逸地稀释这些危险分子对社会的威胁。建立在物理脱离基础上的心理去极端化, 能够为恐怖分子的再犯设置更多障碍。

2. 丹麦现状

丹麦国内的极端主义问题最早可追溯至20世纪90年代。21世纪以来恐怖主义在欧洲地区肆虐, 自然也波及到了丹麦。200510, 一个由丹麦人组成的恐怖组织因在波斯尼亚策划、实施爆炸袭击而被摧毁。同年, 丹麦《日德兰邮报》刊登了一组讽刺伊斯兰先知默罕默德的漫画, 激起了本国及全球穆斯林的不满, 这一事件甚至引发了世界各地的暴力抗议, 被称为丹麦自二战以来最大的政治危机。丹麦亦被基地组织与多个圣战组织列为欧洲头号打击目标, 彼时丹麦将本国的恐怖主义威胁指数调至严重级别。[22]

然而, 与外部恐怖势力的威胁相比, 令丹麦当局更加头痛的则是本土青少年的激进化问题。丹麦本土接受极端主义主张的团体和个人呈现出惊人的增长趋势, 2007年与2008年当局先后逮捕了大批试图对欧洲其他国家进行恐怖袭击的丹麦青年, 同时也发现一些丹麦人正试图前往索马里和巴基斯坦参加恐怖训练或加入恐怖组织。[22]此前的丹麦《反恐怖主义法》 (2006) 已授权特别处罚参加恐怖训练行为, 但是效果并不明显。200912, 一名加入了索马里青年党的丹麦青年在摩加迪沙制造了一起自杀式爆炸袭击, 共导致25人死亡、超过60人受伤。[24]2015214, 哥本哈根的一家咖啡馆与犹太教堂先后发生两起枪击案, 恐怖分子当场被击毙, 另有4名丹麦公民参与了该恐怖袭击事件, 据称犯罪动机是受到案发数周前巴黎恐怖袭击事件的启发20161, 两名女性 (年龄分别为16岁与24) 因共谋针对两所学校实施恐怖袭击而被捕。

2012年夏季始, 有少数丹麦公民离开丹麦前往叙利亚与伊拉克。根据丹麦安全情报部门提供的信息, 截至2017年年初, 至少有135名丹麦人出境投奔伊斯兰国[25]20164, 首都哥本哈根警方逮捕了4名从中东返回丹麦的人员, 他们被指控违反丹麦《反恐怖主义法》前往叙利亚参加圣战[26]2017年以来, “伊斯兰国在中东地区催生了圣战分子回流潮”, 丹麦籍圣战分子除部分战死外尚有一半左右的人员将要或者已经返回丹麦, 这些人员极有可能在丹麦从事恐怖活动、恐怖培训或者极端思想宣传。丹麦的国家安全面临严重威胁。

丹麦自2009年即启动了预防青少年极端化计划”, 旨在维护国家安全、弥合社会阶层差异、保护青少年权益与促进社会全面发展。近年来亦根据国内外安全形势变化出台了新的去极端化方案以及相应刑事政策和社会政策, 取得了一定成效。根据2017年《全球恐怖主义指数报告》, 丹麦在全球恐怖主义指数排名中列第90, 恐怖主义威胁级别为轻微级[27]2014年至2016, 丹麦国内经逮捕并审判的涉恐犯罪人数分别是13人、1人与8, 在欧盟内部属较低水平。[28]丹麦的去极端化努力尤其值得注意, 因为它是世界上少有的采用综合协调机制来预防极端主义的国家。[29]

() 预防青少年极端化计划

为弥合不同群体间的文化差异与心理隔阂, 保障丹麦的社会凝聚力与国土安全, 以及有效应对青少年极端化与恐怖主义问题, 丹麦政府在继续推行自由、安全与平等的社会政策与严厉打击极端主义和恐怖主义的刑事政策的基础上, 2009年起开始实施一项旨在防范极端主义在本国青少年群体中蔓延的去极端化政策, 即《一个共同与安全的未来:预防青少年极端化行动》 (以下简称为预防青少年极端化计划”)

预防青少年极端化计划的制定始自20081, 丹麦政府组织移民局、司法部、教育部、外交部、国防部、社会福利与文化部等机构, 聘请国内研究机构、非政府组织、地方政府与国外机构等为专家顾问, 组建应对极端主义与去极端化调研小组”, 在欧盟反恐怖战略的合作框架下, 借鉴其他国家去极端化经验, 依据本国国情, 制定了一揽子的预防青少年极端化方案。

1. 实施主体

根据方案, 负责预防青少年极端化计划的主要机构包括中央政府和地方政府两部分。中央政府负责总体规划设计、相关制度保障以及资金、技术和物质支持, 地方行政机构负责计划的具体实施。中央政府的职能机构如安全情报部专门设立预防极端主义中心”, 与移民局建立的构建社会和谐与预防激进化中心一道负责协调各部门的工作, 并召集各领域专家组成专门团队与其他行政机构、地方政府共同应对青少年激进化问题。在地方, 地方行政机构与非政府组织、研究机构、公益组织、社区工作人员和志愿者等社会团体与个人建立以地方社区为单位的青少年去极端化合作机制, 负责实施预防青少年极端化的具体措施。[30]

(1) 丹麦安全情报部。安全情报部 (Politiets Efterretningstjeneste, 简称PET) 是丹麦预防极端主义计划的主要实施部门, 该机构在青少年去极端化方面的工作包括培训、合作与直接干预等三个方面。[22]首先, 安全情报部为监狱管理部门、警察与社区工作人员提供培训项目, 同时还为地方政府、“SSP计划与其他机构提供个人训练、角色扮演体验、情况分析和资金等方面的支持和服务。其次, 安全情报部积极推动与国外政府、研究机构、国内社会团体、非政府组织之间的去极端化合作, 特别是在2004年与丹麦本国的穆斯林社区建立了长期对话沟通机制。最后, 安全情报部制定了具体的去极端化模式, 包括消除滋生极端主义的社会条件措施、增强受极端主义威胁的个人或团体的抵抗力措施以及帮助陷入极端主义包围的个人退出措施等。[29]

(2) “SSP合作机制。由学校、社会服务机构与警方建立的“SSP合作机制最早被设计用来预防青少年违法犯罪行为, 从而积累了大量的实践经验。例如, 如何判断和确定哪些青少年具有实施违法犯罪活动的倾向与征兆, 如何与有犯罪危险的青少年进行沟通, 如何为他们提供帮助, 以及对他们的极端行为进行干预等。预防青少年极端化计划利用“SSP”的现有资源, 构建起由风险识别风险干预组成的地方青少年去极端化系统。[30]

2. 战略目标

预防青少年极端化计划的目标包括:[34]

(1) 预防青少年极端化。即通过直接预防性措施, 确保政府和社会能够尽早识别青少年极端化现象, 解决极端主义引发的特定社会问题。第一, 要揭露极端主义的虚伪性, 帮助青少年了解极端主义的真实意图, 并通过向年轻人提供正确的价值观来替代极端主义。第二, 通过多元与协调的综合措施尽早干预青少年极端化过程, 避免青少年敌视社会或加入极端组织。第三, 防范极端主义在世界各国蔓延。

(2) 消除青少年极端化的社会条件。第一, 通过多种措施维护并发展丹麦自由、责任、公平与平等的基本价值观。第二, 努力削弱青少年极端化的社会基础, 强化青少年抵御极端主义腐蚀的能力。

3. 关键定义

(1) “极端主义预防青少年极端化计划极端主义定义为:“一种典型的集权主义和反民主的意识形态, 它反对一切异见, 充满敌视的意象, 将社会割裂为我们他们的对立关系。极端主义的观念可以通过多种不同途径予以表达, 但是最终它会导致个人或团体可能将暴力或者其他非民主的方式作为实现某种特定政治目标的工具, 或者它试图破坏现存的社会民主秩序, 或者它会煽动信奉极端主义的人基于特定的肤色、性别或者信仰而对特定人群进行骚扰、威胁。[34]

(2) “极端化去极端化极端化是指一种个人逐渐接受极端主义思想和方式, 或者加入极端组织的进程。影响极端化进程的因素包括个人情况、组织动力以及政治、经济或者文化因素。[34]去极端化建构一种帮助青少年远离极端主义或者极端组织的机制。[37]

4. 具体内容

(1) “直接接触项目。根据干预方案, 通过干预措施, 与那些有极端化危险或者已经极端化的年轻人进行直接接触, 引导他们重新回归主流社会, 帮助他们过上读书、休闲、工作或其他正常的生活。为此, 丹麦的哥本哈根市建立了情报小组, 奥尔胡斯市建立了监督小组。具体措施包括:第一, 针对处于极端化进程的青少年的特别干预性措施。 (a) 为防止青少年进一步激进化或者加入极端组织进行的预防性谈话。 (b) 指派受干预对象信任的人担任生活导师, 为其身份认同危机或者其他生活问题提供指导和帮助。 (c) 由地方政府联合社会组织与志愿者为干预对象提供个性化服务等。第二, 为面临极端化危险的青少年提供预防措施与早期介入措施。 (a) 加强学校、服务业与警方的合作, 以社区为单位建立预防激进化方案。 (b) 编写去极端化培训教材, 提升工作人员与青少年的交流技巧。 (c) 编写去极端化宣传手册, 免费发放给青少年群体等。[34]

(2) “强化公民认知项目。通过平衡自由与责任、权利与义务之间的关系来实现社会的团结。一方面要禁止社会歧视、消除社会不公平现象, 另一方面要强化青少年的公民责任意识以及父母对家庭的监管职责认识, 加强个人与社会的纽带联系。其具体措施包括:

第一, 强化父母的监督职责。父母是塑造青少年价值观、避免青少年接触极端思想的关键角色。政府发起特殊家庭计划父母指导计划”, 为父母发放指导与年轻人进行有效沟通的宣传手册, 提供家庭教育培训课程, 规定父母对子女实施的违法犯罪行为的赔偿责任等。

第二, 解决社会歧视问题。社会歧视扩大阶层间鸿沟”, 成为引发极端主义的重要条件。政府设立平等待遇委员会, 强化企业的社会责任意识, 提供便捷的申诉渠道, 给予就业信息和就业培训服务, 努力消除经济发展中的就业歧视问题。[34]

(3) “鼓励对话与信息公开项目。青少年极端化很大程度上源自他们对极端组织宣传的偏听偏信。极端组织在宣扬暴力意识形态与宗教极端主义的时候, 总会结合国际热点问题发表一些煽动性和倾向性极强的观点, 如移民、伊斯兰教、犹太教、种族差异、种族屠杀、阿拉伯世界与西方世界的关系以及巴以冲突问题, 等等。[22]鼓励对话与信息公开旨在通过促进对话与交流, 向社会公众提供宣传丹麦价值观与外交政策和驳斥极端主义危险言论的信息。丹麦政府相信, 如果年轻人有机会听取不同看法, 即使他们未必赞成, 他们极端化的可能性也会大为降低。其具体措施包括:

第一, 政府在各行业中选择青少年代表树立为社会榜样, 鼓励他们带动青少年群体就社会热点问题进行讨论。

第二, 政府在高校、青少年俱乐部、青年团体等机构开办信息发布会解释外交政策和国内政策, 或者通过官方网站发布政府的对外政策、丹麦移民的生活境况以及丹麦政府与国际社会的合作情况等信息。

第三, 举办反暴力激进主义对话论坛。论坛的参加者包括少数族裔代表、宗教人士代表以及在社区具有影响力的穆斯林人士, 等等。[34]

(4) “构建社会整体凝聚力项目。该项目旨在加强对青少年价值观念的培育。通过教育与结社来塑造一个强大、活力、包容与和谐的文化不仅是丹麦社会自身的独立目标, 同时也有助于增强青少年抵御极端主义的能力, 特别是在有关族群归属与政治观念的极端解释方面。[22]其具体措施包括:

第一, 向青少年推广民主教育与公民教育。在公立学校增设民主与公民教育课”, 为教育专业的大学生提供价值观培训课程, 向社会发放宣传材料, 创办宣传主流价值观的网站, 对成年的新移民提供语言培训和民主教育, 为曾在外国工作、生活的宗教人士开设公民素质训练课程。

第二, 规范青少年社团活动, 促进不同文化背景的青少年相互接触与了解。在社团设置顾问与指导老师, 建立全国青年社团与地方青年社团的合作机制, 鼓励发展能够容纳不同文化的青少年社会团体, 为青少年就社团运行、财务管理与成员招募等提供法律咨询服务, 等等。

(5) “打破平行社会’, 关注特殊群体制度。极端势力在亚文化区域和平行社会” (即行为规范与价值观念迥异于周边社会的区域) 特别活跃。生活在封闭社区内的居民缺乏与外界交流的渠道, 容易形成有利于极端主义生存的亚文化, 青少年受此影响更甚。其应对措施包括:[34]

第一, 阻止平行社会与少数族裔飞地产生。国家设立专项基金支持市政与社区建设, 颁布房屋建设与改善生活居住的法例, 通过租房计划对租房条件加以限制以阻止相同族裔、文化背景、宗教信仰的人形成聚居区。

第二, 对特定区域的儿童与年轻人提供教育与公共服务。市政部门联合公共住房部门对特定区域的青少年提供市民教育、心理辅导和基本生活保障, 保障生活在特定区域的青少年能够利用现有资源避免受到周围环境特别是亚文化的影响。

第三, 国家与地方市政、社会团体合作, 为青少年提供多种文化娱乐生活, 让青少年远离极端主义。

(6) “监狱去极端化措施。监狱内的服刑人员容易受极端主义影响而激进化。[44]在监狱这种特殊环境下, 服刑人员经常会被动地加入某个特殊群体或者主动在群体中寻求身份认同与归属, 这就给极端主义提供了蓬勃发展的空间。其应对措施包括:[34]

第一, 为监狱内部的狱警提供专门的培训课程, 帮助其辨别服刑人员激进化的征兆。

第二, 在监狱内部推进民主教学实践, 增强服刑人员抵御极端主义的能力。

第三, 对犯人进行去极端化的辅导工作和社会再融合培训, 帮助犯人具备重返社会的能力。

第四, 向监狱指派符合资质、负有责任心的宗教教职人员, 帮助犯人正确解读宗教教义。

(7) “合作与参与计划。该计划具体包括:[34]第一, 强化政府内部各职能部门间的信息交流与合作。丹麦政府专设预防极端主义机构, 负责推行去极端化计划与支持地方的预防极端主义工作。第二, 改善应对极端主义的国际合作。丹麦特别加强与欧盟、联合国、联合国教科文组织的合作, 并发起了对抗新恐怖主义, 丹麦发展援助计划的合作项目。第三, 应对青少年极端主义问题的特别合作项目。丹麦政府同高等教育机构展开合作, 发展青少年教育项目”;同穆斯林社区的领袖、宗教人士共同发起丹麦的穆斯林项目”, 指导社区穆斯林不要被极端主义的宗教外衣所迷惑。第四, 制定全面沟通计划, 以应对错误信息。第五, 加强去极端化的研究工作。

() “有针对性干预计划”

2009, 为了进一步帮助青少年远离极端主义与歧视性暴力行为, 丹麦难民、移民融合部、地方政府和相关部门展开合作, 预防青少年极端化计划基础上制定了一项名为去极端化———有针对性干预计划的青少年项目。

该项目对象是那些尚没有实施违法犯罪行为, 但思想上正在走向极端化或者已经极端化的年轻人, 目标是开发一些手段来满足年轻人的社会和心理需要, 为年轻人提供长期的支持与建议, 帮助他们远离极端势力及其环境。

该去极端化计划分为两部分:第一部分称作退出性谈话”, 由丹麦安全情报部负责, 主要通过干预性谈话的方式来鼓励那些隶属于某一极端组织的年轻人退出该组织。第二部分为指导计划”, 由难民、移民融合部与地方政府、相关部门合作, 为那些隶属于极端组织的青少年或者具有极端化倾向或者表达极端主义观点的年轻人提供指导建议。[30]

有针对性干预计划的实施取决于年轻人意愿, 不具有强制性, 以便于能够真正打动他们, 促使他们主动参与指导计划或者干预性谈话。直接接触激励极端主义替代品是该项目的关键词。申言之, 当地方的有关部门、工作人员或者教师察觉某一年轻人正在走向极端化或者试图找寻极端组织, 去极端化计划就被正式启动。有关部门与该年轻人进行直接接触, 与他就相关问题进行讨论。如果此人对接触表达积极态度, 按照计划将会派遣一名指导人员为他提供长期的社会帮助与心理指导。与青少年进行对话交流是该计划的主要方式, 沟通方式与技巧非常重要。指导人员会尽力劝说这个处于极端化危险边缘的年轻人不要加入极端组织, 或者当年轻人已经加入极端组织, 则要鼓励其尽快脱离组织, 并且帮助其找到可替代的活动方式或者组织。指导人员不会直接向对方灌输某种价值观, 而是通过旁敲侧击的方式帮助对方对自己持有的极端思想进行反思, 促使其主动寻找极端主义的替代品。干预措施也会针对参与者的个人情况与社会需要进行具体调整, 因此除了预防性谈话与心理辅导外, 它可能包括一个甚至多个部分, 例如提供社会支持、鼓励家庭成员参与、帮助对象寻求工作机会或者教育机会等。

有针对性干预计划首先在丹麦的三个主要城市哥本哈根、奥尔胡斯与欧登塞展开实践, 进而在全国进行推广。上述地方政府均建立起一套预警机制, 一线的工作人员一旦发现极端化危险即向安全部门报告, 经过专家风险评估后正式启动干预措施。[37]例如, “奥尔胡斯模式特别强调与地方教职人员的对话合作, 以阻止本地青少年前往叙利亚和伊拉克参加圣战”, 同时还为前圣战分子提供社会复归帮助。2014, 奥尔胡斯市的警方与社会福利机构为从中东返回的外国武装战士制定了一套名为激进化市民退出项目的矫治计划, 该计划包括提供医疗服务、治疗战争心理创伤与再教育辅导。

() “重回正轨计划”

为了应对丹麦监狱内部越来越多的未成年涉恐罪犯, 同时避免服刑人员在监狱内受到极端主义的感染或接受恐怖组织的招募, 2011年丹麦监狱部门联合丹麦难民、移民融合部与社会事务部在监狱内实施了一项新的矫治计划:“去极端化重回正轨计划” (Deradicalisation—Back on Track) [49]该项目主要针对两类群体, 即违反丹麦《反恐怖主义法》被判处有罪的服刑人员与有激进化危险或已接受极端主义思想的服刑人员。该项目定义的极端主义比较宽泛, 既包括极右极端主义、极左极端主义与宗教极端主义等暴力极端主义, 也包括基于种族、政治、宗教或者性别动机的仇恨犯罪。项目分为服刑人员个人学习、家庭帮助和社会参与三部分构成的矫治措施, 以及提高包括社区工作者、狱政工作者和警察等矫治工作人员矫治水平的培训措施, 培训内容包括沟通技巧、日常问题解决策略与冲突管理等。

重回正轨计划要求矫治工作应当针对对象的个人情况、生活条件、面临的极端主义威胁与社会背景进行量体裁衣’”[50]。该项目建立了指导计划, 通过为服刑人员设置一名指导教师来帮助前者更好地处理日常生活、问题与冲突。导师的作用在于支持和强化服刑人员形成一种自觉抵御犯罪的动机, 并且帮助他们在犯罪亚文化与极端主义亚文化环境之外重新建立一种新的、良性的社会关系。在指导过程中, 应当重点发挥服刑人员的家人与其他社会关系的积极作用, 帮助他们在服刑与羁押期间做好复归社会的准备。在刑期临近届满前, 导师应当为服刑人员提供更多指导以帮助其更好应对释放后所可能面临的各种社会问题, 如未来生活居所、就业、教育等等。[51]

() 相关刑事政策与社会政策

1. 刑事政策

丹麦目前依然在沿用2006年的《反恐怖主义法》。该法确立了丹麦警察情报局与国防情报局的反恐信息情报共享机制, 《反恐怖主义法》同时赋予安全人员对恐怖主义犯罪嫌疑人采取监听、监视措施的权限。[25]近年来, 为了加大打击力度, 丹麦政府整合现有执法资源、加强警察的调查力量、扩张警察与情报部门的反恐权限以及提升对恐怖主义犯罪的制裁力度。2016, 为了提高反恐怖工作效率, 丹麦政府将现有国内警察力量整合为14个大区。为了预防圣战分子回流, 丹麦政府强化对海陆边疆的管控, 积极开展同其他国家的信息共享和反恐合作。2016930, 丹麦立法机构通过了新的刑法修正案。根据该法案, 未经许可试图前往由伊斯兰国控制的叙利亚和伊拉克等地区将被取消丹麦公民护照, 未经许可在上述区域滞留将会被科处最高6年的有期徒刑或被剥夺永久居留权, 在国内参与或者实施恐怖活动人员有可能被判处剥夺国籍的处罚, 如果该处罚导致行为人成为无国籍者除外。[53]另外, 丹麦政府还重点打击有组织犯罪与青少年犯罪。

2. 社会政策

丹麦的社会政策主要包括:第一, 加强国际合作, 共同推进国际社会的和平、发展与民主。第二, 反对歧视与不宽容。丹麦政府近年来致力于打击仇恨犯罪, 并通过对话、交流、教育等方式增进不同群体之间的对话, 如发起了向种族主义亮红牌运动。第三, 开展教育、就业与机遇的平权运动, 推进社会全面发展, 努力消除阶层差异与族群隔阂。第四, 展开融合与跨文化对话。这个项目主要针对丹麦新移民, 通过语言培训、就业技能培训、公民权利与义务教育等方式推动新移民融入丹麦社会。

三、“丹麦模式”的评价

() “丹麦模式”的特征

1. 实施主体:政府主导与社会参与结合

预防青少年极端化计划是由丹麦政府主导并划拨专门资金支持的一项反恐策略。在实施过程中, 丹麦政府非常注重与地方行政机构、安全机构、教育机构、社会团体、志愿者、社区工作者、社区领袖以及青少年家长的合作, 注重鼓励社会自治力量主动参与青少年去极端化工作, 最大限度发挥社会各阶层的作用。例如, “奥尔胡斯模式特别重视为社区工作人员提供培训安排, 该模式还为学校、社区和警署建立的“SSP”协调人员设计专门的培训课程。哥本哈根的“VINK”项目为实施青少年极端化干预措施建立了专业小组, 该小组能够根据具体案件的实际情况聘请社会的专业人士提供服务。[54]

首先, 青少年去极端化工作需要全社会的共同参与才能完成。一方面, 基层行政机构、社会团体、志愿者、社区工作人员同青少年接触最为紧密, 容易了解青少年成长过程中的心理变化以及面临的困境, 故需要依靠上述组织和个人为激进化的青少年依据其社会需要制定具体干预和帮助方案。社区领袖与青少年的家庭是青少年社会化的关键单元, 他们的言论、行为容易引发青少年的模仿, 需要发挥上述人员在去极端化中的正向作用, 避免他们对青少年的心理、行动产生消极影响。另一方面, 青少年极端化以及由此引发的暴力恐怖犯罪最终损害了全社会的共同利益。惟有加强宣传教育, 引导全社会对恐怖主义与极端主义的本质形成正确认知, 才能推动社会力量投入到自我保护、自我预防和自我抵制的去极端化过程中去。

其次, 青少年去极端化工作难以离开国家机关的支持与引导。反恐怖是一项成本高昂、程序严格、措施复杂、危险性较高和专业性极强的工作, 特别是去极端化工作, 涉及心理学、社会学、法学、医学等各方面知识, 需要中央与地方、社会团体与个人的配合与合作, 惟有国家机关才能承担制度安排、机构调度、主体协调和物质保障等方面的重任。例如, 青少年极端化的风险识别、预判、评估与干预等各个环节都难以离开政府的支持, 监狱内部的去极端化工作缺少国家机关的介入更是寸步难行, 国际反恐怖合作机制也必须以政府作为参与主体, 因而必须强调政府在去极端化工作中的主导地位。事实上, “政府主导社会广泛参与并不矛盾。缺乏社会主体的参与合作, 单纯依赖政府的精英化反恐模式容易陷入孤掌难鸣的尴尬窘境;而缺少国家支持、引导和规范的民粹式反恐模式非常容易逾越法律的边界, 反而不利于维护社会稳定与国家安全。

2. 基本立场:反对一切极端主义

丹麦政府在定义极端主义的时候并未狭隘地将其限定于宗教极端主义, 而是包括了一切偏激、狭隘的政治理念与意识形态, 如极右主义、法西斯主义、种族主义、极左主义以及其他宗教极端主义, 等等[30]这体现了丹麦政府的反对一切形式的极端主义的基本立场。通过这个定义, 丹麦试图向社会说明, 反极端主义行动并非有歧视性地针对特定思想观念、特定宗教信仰或者特定人群。这有利于最大限度获得丹麦社会普通民众的认同和支持。

首先, 这种做法有助于打击一切极端主义, 有效维护国家安全。目前欧洲地区涌现出的极端主义包括宗教极端主义、民族极端主义、无政府主义、左翼极端主义与右翼极端主义等, 无论哪种极端主义都具有引发暴力恐怖、制造社会分裂、破坏社会秩序与稳定的社会危害性。在宗教极端主义的刺激影响下, 近年来欧洲极右翼势力甚嚣尘上。2011年挪威恐怖袭击案就是一起在右翼极端主义刺激影响下实施的独狼恐怖主义事件。2017610日晚, 英国伦敦发生一起针对穆斯林群众和清真寺的汽车碾压冲撞事件, 该案件属于典型的极右翼动机支配的仇恨犯罪。因此, 打击极端主义不应区别对待, 而应一视同仁

其次, “反对一切极端主义的立场有助于缓和社会矛盾, 避免引发不必要的误解。将去极端化的矛头不适当地瞄向特定信仰、文化、民族、肤色或语言群体的标签化的做法容易使该群体蒙生羞辱感和受歧视感。而羞辱感与受挫感是诱发极端化的原因之一。另外, 该做法可能造成社会群体间关系紧张甚至对立, 特别是当极端势力绑架民族、宗教, 将自身塑造为族群、信仰的拯救者, 差别性的去极端化更会造成群体间的误解与隔阂。极端主义的本质在于造成社会分裂以实现其政治企图, 去极端化的根本目标是促进社会团结, 恢复凝聚力。另外一种错误的去极端化方法是为了避免歧视和误解而对极端主义采取消极、忍让甚至纵容的态度。

3. 整体思路:标本兼顾, 预防为主

从预防青少年极端化的总体思路来看, 丹麦将极端主义问题视为社会融合水平不充分的产物, 特别是生活在丹麦国家内部的, 但是与当地主流社会格格不入的移民后代与新移民。换言之, 丹麦将极端化问题归入社会问题的一个重要组成部分, 即移民如果无法顺利融入主流社会则就有受到极端主义影响的危险。移民难以融入当地社会的原因包括, 移民的经济、社会和政治参与不充分, 经济状况堪忧, 失业率高, 就业歧视问题严重, 犯罪率高, 居住环境封闭及其他社会问题。因此, 丹麦政府的去极端化计划主要集中力量解决上述比较突出的社会问题, 通过改善青少年的成长环境, 增强其自身与社会的融入能力和抵御极端主义的能力。

反对极端主义的干预措施应当尽可能考虑到个体的差异, 如社会需求与个人经历。极端化实际是一种供需关系’, 当需求与供应皆获得满足, 那么极端化的进程就会被开启。[13]如果一个人是因为极端主义的巨大吸引力而投身暴恐活动, 那么去极端化应当进行针锋相对的反极端主义叙事;如果一个人是因为同辈劝说而被拉入极端组织, 那么去极端化应当注重为其提供替代性的社交网络;如果一个人实施暴恐犯罪是由于其正当合理的社会需要得不到满足而产生的怨恨情绪, 那么去极端化就要考虑从完善社会福利体系、提供平等竞争机会、强化法律保障等方面推动其放弃极端思想和行为。

与欧洲多数国家采取的去极端化政策类似, 丹麦的去极端化计划同时兼顾了一般预防和特殊预防的需要。在一般预防方面, 丹麦的去极端化计划主要包括针对青少年的社会预防措施和针对具有极端化行为但尚未实施违法犯罪行为的青少年的早期干预措施。在特殊预防方面, 丹麦的去极端化计划重点关注对监狱内部正在服刑的恐怖罪犯的特别矫治。

4. 预防目标:突出去极端化的重点

在反对一切极端主义的前提下, 丹麦还根据本国实际情况, 合理确定重点去极端化目标, 突出对重点易感群体的预防与保护。丹麦的去极端化策略具有鲜明的针对性特征, 即主要针对具有极端化风险或者已经极端化的青少年, 特别是生活于平行社会封闭空间的边缘化群体中的年轻人。这些年轻人一般具有的渴望寻求身份认同和归属感的心理特质导致他们特别容易受到能够为他们提供这种归属感和解释的极端组织的影响。[54]近年来, 伴随着国际恐怖势力的发展变化, 丹麦的去极端化重点关注返回母国的圣战分子”, 帮助他们改造思想, 重返社会。

丹麦的青少年去极端化策略继承和发展了其对青少年违法犯罪的预防和治理的刑事政策, 是其反恐怖策略的中心环节。青少年是国家的未来, 他们自身并不具备充分的抗御极端化的能力, 他们心智尚欠成熟, 社会经验、人生阅历匮乏, 知识结构不完整, 人生观、价值观不牢固, 且易产生偶像崇拜、易受到他人观念左右, 加之其自身活泼、冲动、精力旺盛、好奇心强等特点均会被极端势力所利用。但是, 与价值观已经固定成型的恐怖分子比较, 青少年的去极端化相对容易。集中力量预防青少年极端化, 特别是针对青少年极端化的原因从化解青少年的孤立感、排斥感与紧张感入手, 有利于鼓励青少年早日摆脱极端主义陷阱, 提升恐怖主义犯罪整体预防效果。

5. 实践手段:“柔性”措施为主、“刚性”措施为辅

依据行为的方式、手段、对象和目标的不同, 反恐怖策略区分为侧重于打击、消灭恐怖主义客观存在的刚性反恐措施与强调影响恐怖分子内心、思想的柔性反恐措施。刚性柔性绝不是对立和排斥关系, 一个成功的反恐怖方案必须综合、协调运用上述两种手段。丹麦的青少年去极端化方案彰显了刚柔并济, 柔性为主, 刚性为辅的特点。

首先, 丹麦对暴力恐怖犯罪、跨境参加恐怖组织、接受恐怖培训和宣扬、煽动极端主义等犯罪行为保持了严厉处罚、绝不姑息的态度。针对青少年极端化的特点, 特别加强对宣扬极端思想的人员和组织的打击力度。极端分子利用与青少年生活、学习密切相关的家庭、社区、学校、宗教设施、俱乐部、健身房和娱乐中心等场所向后者散布极端主义, 如果不严厉打击极端势力与极端分子, 切断极端主义的宣传管道, 就不能彻底阻隔青少年与极端主义之间的联系。另外, 对于实施了违法犯罪行为的青少年恐怖分子也应依法处置, 送交特定刑罚执行机构接受强制矫治。这体现丹麦去极端化的刚性一面。

其次, 针对青少年的身心特点, 丹麦的去极端化绝不单纯依赖打击和惩罚, 而是更多采取柔性的办法来帮助青少年放弃极端思想、脱离极端势力。这表现在以下几个方面。第一, 丹麦在实施青少年去极端化过程中非常注重根据青少年的个人情况、社会需要和激进化原因对症下药”, 综合运用政治、法律、经济、文化、教育、心理与社会等多种措施来削弱极端主义对青少年的影响。第二, 丹麦政府依托地方安全机构、教育部门、社区工作人员和“SSP合作机制建立青少年风险识别制度, 对于有极端化危险的青少年采取尽快发现、尽早干预的策略, 这样可以避免大量青少年涉入暴恐犯罪。第三, 对话与沟通被丹麦视为青少年去极端化的首选方式。这种对话包括面向个人的对话和面向公众的对话, 前者是指选派专门的工作人员作为导师来与青少年进行一对一沟通, 对其进行说服教育, 后者则是通过新闻发布会和网络媒体的方式向全社会青少年群体发布政策信息。第四, 去极端化的柔性措施还包括改善青少年的生活条件、居住环境, 为其提供丰富的文体活动、增强社会融入能力的就业培训以及提升价值观念理解的公民素质培训课程等社会服务工作。

() “丹麦模式”的不足

1. 缺乏科学有效的评价指标体系

当前丹麦的青少年去极端化工程尚未形成一个科学有效的评价体系。对于青少年去极端化干预措施的成功或者失败的评判多依据再犯率”, 即干预对象是否再次实施极端主义违法犯罪行为。然而, 一个人是否实施暴恐活动, 除了主观上的思想准备外, 还需要一定的现实条件和契机。仅以再犯率去判断干预措施的成效是远远不够的, 还需要搜集干预对象的其他情况作为补充资料, 例如他们是否已经不再同情或支持极端主义的观点?是否已经不再穿着或佩戴极端主义特有的服饰或标志?是否不再尝试跨境前往冲突地区或者与境外极端势力进行网络联系, 等等。

2. 破坏安全与自由的平衡

为应对恐怖主义威胁, 近年来部分国家采取的预防性立法、行政措施和军事手段使得人们不禁对法治和人权的命运感到深切忧虑。与传统的反恐措施相比较, 以人的思想意识为作用对象的去极端化措施更具有柔性的一面, 但是去极端化本质上依然属于反恐策略的组成部分, 同样面临着如何平衡安全与自由的问题, 这构成了维系和提升治理有效性与合法性的关键。

在丹麦, 对有极端化危险的青少年实施直接接触与早期干预措施, 均不可避免会触碰到青少年的隐私。那么如何在帮助青少年抵御极端主义侵袭的同时, 又能尽可能保障青少年的合法权益, 就成为一个必须直面的难题。特别是考虑到青少年处于特殊成长阶段, 身心尚未成熟, 价值观念不牢固, 且对外界比较敏感, 就更需要在干预行动中做出相应制度安排, 在避免伤害青少年自尊的前提下对其思想进行改造。

3. 难以有效利用现存伊斯兰文化资源

与欧洲多数国家类似, 丹麦的去极端化政策难以借鉴中东地区的有益经验, 如沙特的宗教权威行动” (The Religious Authority Campaign) , 无法通过利用伊斯兰宗教学者对伊斯兰教义进行的适正、温和解读来与极端主义进行正面对决。这与欧洲地区秉持的文化多元主义观念有关。

此外, 尽管丹麦的青少年去极端化计划以坚持反对一切极端主义为基本立场, 但是在实践中依然将伊斯兰极端主义作为威胁国家安全的主要来源, 同时将本国穆斯林群体作为主要的风险对象予以管控。这种方法虽然能够节约一定的资源, 但是容易引起穆斯林群体的误解, 认为去极端化计划仅仅盯着穆斯林群体, 实际上是对穆斯林的不信任甚至侮辱。这种做法容易为极端势力利用, 成为宣传极端理论的一个依据。

4. 难以根除极端主义意识形态

在丹麦的部分地区, 一些去极端化工作者并不试图挑战极端主义者的极端思想, 而仅希望他们不要逾越雷池即可。我们不会花费精力在应对极端主义意识形态上, 我们也并不会尝试改变他们的圣战主义信仰。他们可以继续坚持他们的极端主义理念, 只要不在丹麦付诸实践就可以了。[26]这种所谓多元包容的做法不能从根本上解决极端主义问题。

去极端化必须针锋相对地指出极端主义的谬误, 并为目标群体提供可替代的价值理念, 促使他们遵从社会一般行为规范, 引导他们找到社会交往的正常模式。由此看来, 虽然丹麦在制度安排中将去极端化视为一种社会、经济和情感问题, 但是其并不打算直接挑战极端主义意识形态的做法, 最终会影响其去极端化计划的整体效果。

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