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“一带一路”安全治理中的中国私营安保公司

  • 来源:西北民族大学学报
  • 发布者:系统管理员
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摘 要:“一带一路”倡议在推进落实的过程中面临着诸多的安全问题。在国家传统的安全供给模式较为单一以及“一带一路”沿线安全问题突出的背景下, 私营安保公司已逐渐参与到“一带一路”安全治理中。参与“一带一路”安全治理的私营安保公司主要来自中国和欧美国家, 它们提供安保服务的类型丰富且覆盖范围广泛, 安保公司发展模式多元。中国私营安保公司在参与“一带一路”安全治理过程中面临着诸多的挑战:在国际上需要与欧美私营安保公司进行激烈竞争, 在地区可能受到沿线国家及当地社区居民的排斥疑虑, 在国内监管理念及政策与其发展需求存在一定的脱节, 安保公司自身起步较晚且能力不足等。

“一带一路”倡议从愿景落实为具体行动, 已经取得了一系列丰硕成果, 越来越多的中国企业加入了对“一带一路”沿线地区和国家的投资大潮, 中国海外利益也获得飞速增长。然而, 在深入推进“一带一路”倡议的过程中, 安全问题始终贯穿其中。在此背景下, 一大批国外和中国的私营安保公司逐渐介入“一带一路”安全治理中, 在安保、物流、保险等核心业务领域提供私营安保服务。从最初沿线企业和工作人员以安全自救为主发展到今天越来越依赖私营安保公司提供安保服务, 这标志着“一带一路”安全治理模式发生显著变革, 私营安保公司已经成为“一带一路”安全治理中的新主体[1]。目前, 国内学界已有研究的分析对象主要是“一带一路”沿线企业, 探讨其在海外面临的各类安全风险及问题, 从宏观提出构建海外安保体系的措施建议。尽管个别研究提及海上私营安保、中亚国家的私营安保等, 但仍缺乏从整体视角, 以“一带一路”私营安保公司为研究对象, 系统探讨其参与“一带一路”安全治理的背景、现状、面临的困境及挑战等问题。鉴于此, 本文致力于探究私营安保公司在“一带一路”安全治理中的兴起背景及现状, 分析中国私营安保公司参与“一带一路”安全治理面临的挑战与困境, 并提出可采取的相关举措, 以期为中国更好地推动“一带一路”倡议顺利实施以及有效维护海外利益提供参考借鉴。

一、私营安保公司参与“一带一路”安全治理的背景及原因

在“一带一路”建设的安全需求方面, 国家传统的安全供给模式显得较为单一加之沿线安全问题突出, 促使企业安全意识增强, 这为私营安保公司参与“一带一路”安全治理提供了契机。

第一, “一带一路”沿线安全问题来源多样化, 是“一带一路”私营安保兴起的大背景。数据显示, 2017年上半年, 中国在“一带一路”沿线投资超过10亿元的工程项目有33个, 其中85%集中在亚非国家[2]。投资的亚洲和非洲地区包含了“一带一路”沿线的伊拉克、阿富汗、南苏丹等政治高风险地区和国家, 总体投资环境不容乐观。具体来看, 就传统安全挑战而言, “一带一路”沿线部分国家政局不稳、地方分离主义盛行, 安全形势严峻, 给基础设施建设带来了现实风险和潜在挑战[3]。例如, 中亚是“一带一路”倡议途经的核心区域, 中亚国家处于政治体制转型中, 经历了不同程度的政权更迭, 防范安全风险的能力较弱。就非传统安全威胁而言, “一带一路”沿线地区恐怖主义、海盗、绑架劫持、跨国犯罪等危机事件频发。此外, 恐怖主义也对“一带一路”建设带来直接威胁。例如, 中巴经济走廊西线途经的巴基斯坦俾路支斯坦省民族分离运动复兴, 部落武装与政府军对抗, 不断对援建该省的外国人发动恐怖袭击, 破坏当地重要基础设施建设, 阻碍了中巴两国推进中巴经济走廊建设[4]。显然, 严峻的威胁情势及迫切的安全需求为私营安保公司参与“一带一路”安全治理提供了机遇, 刺激了“一带一路”私营安保的兴起。

第二, “一带一路”私营安保的兴起深层次源于以国家为中心的传统安全供给模式较为单一。一方面, “一带一路”沿线中低风险区域和国家的领事保护、安全预警等传统安全机制效果欠佳, 需进一步提高快速应对紧急情况的效率。通常来讲, 中国企业和人员可以通过学习领事保护中心《中国领事保护和协助指南》中的初级安全知识, 并依据外交部为首的部际联席会议定期评定的风险等级来作出安全评估。一旦出现意外或突发情况, 海外领事保护中心也可以通过警务联络、外交协调方式来敦促东道国政府慎重对待和妥善处理具体问题。然而, 这种治理机制存在一些不足, 一是依赖于东道国政府的意愿和能力, 二是需要较长的等待期。企业“一带一路”建设中与处于政局不稳或社会骚乱的国家打交道时, 需要快速有效地解决问题。另一方面, 在“一带一路”沿线高风险地区和国家派遣中国军队或者进行军舰护航也不是最佳选择。军队力量参与“一带一路”安全保护具有政治敏感性。鉴于地缘政治、外交和经济原因, 尽管中国人民解放军在利比亚、也门等地区冲突中已展示出保护中国企业及公民的良好能力, 但这些类似事件如何更好介入尚需讨论[5]。军队力量如果直接介入“一带一路”沿线涉及中国企业和人员的安全事件容易引发东道国的管辖权争议。此外, 中国军队的对外派遣目前仍是短板, 不仅投送能力有限, 而且在适应“一带一路”沿线国家文化观念、收集相关安全信息等方面面临挑战[6]。鉴于此, 运用私营安保资源来保护自身在“一带一路”沿线资产、项目及人员安全方面日渐成为中国企业的最优选择。

第三, “一带一路”沿线企业安全意识增强是“一带一路”私营安保兴起的重要原因。在雇佣私营安保公司问题上, “一带一路”沿线企业的态度前后经历了较大转变。传统上, “一带一路”沿线企业普遍缺乏安全意识, 不愿在安保服务方面给予过多投入。“一带一路”所涉及的海外市场虽然广阔, 但中国企业往往只是在电力、水利、桥梁、港口等高竞争行业进行承包建设, 利润率较低。加之, “一带一路”沿线的中国企业有国营和民营之分, 企业发展层次和规模各有不同, 因此对安保重要性的认识与评估也不一样。对于中小型民企而言, 他们普遍安全意识淡漠且存在侥幸心理, 基于减少开支和降低成本的考虑而不愿在安保服务方面出资太大, 宁可事后补偿也不愿在事前进行安保支出。对于国有企业而言, 大多数中国国企早已习惯了国内长期以来安全稳定的社会环境而缺乏安全意识, 不仅在“一带一路”沿线突发事件应急处置上缺乏必要经验, 而且在日常安全管理机制中也存在薄弱环节。许多中国企业的海外机构安保工作通常由行政、后勤等部门人员兼任, 安全管理缺乏专业性[7]。正如上海社会科学院安全与危机管理项目联合主任阿列桑德罗·阿杜伊诺 (Alessandro Arduino) 所说:“中国‘一带一路’沿线国有企业及人员安全意识淡薄, 这些人多认为一旦项目建设遭遇危险, 国家会通过使馆、军队等途径实施应急救援, 因此没必要专门购买安保服务;‘一带一路’沿线中小型企业则出于减少开支以及降低企业成本等方面的考虑, 不愿在安保服务上出资太大。”[8]中国企业无意愿或无能力支付安保服务费用可能会导致“一带一路”沿线投资损失。部分企业已经开始转变态度并增强安全措施, 不再单纯依赖国家提供安全保护, 而是雇佣私营安保公司来维护企业资产及人员安全。

第四, “一带一路”沿线安保商机引起了中外私营安保公司的兴趣, 是“一带一路”私营安保兴起的直接原因。“一带一路”沿线的中国企业资产和人员处于安全真空状态, 中国和欧美的一些私营安保公司看到了商机。从中国方面来看, 山东华威安保公司是中国海外私营安保服务供应商的领先者。在中国提出“一带一路”倡议后, 阿富汗作为沿线国家的地理位置日趋凸显, 越来越多的中国矿业和建筑公司进入阿富汗投资, 但阿富汗局势动荡、安全风险高, 华威安保就迅速抓住了这一安保商机[9]。此外, 2016年成立的中国海外安保集团在巴基斯坦、土耳其、莫桑比克、柬埔寨、马来西亚和泰国等6个“一带一路”沿线国家开展安保业务。该集团总裁蒋晓明表示:“‘一带一路’对我们来说就是终身事业, 公司目标是8年内将业务覆盖到沿线50至60个国家。”[10]伴随着“一带一路”安保市场的蓬勃发展, 一些欧美安保公司也纷纷介入进来。美国黑水公司 (Academi) 的创始人埃里克·普林斯 (Erik Prince) 计划为中国训练民间安保人员, 以服务于“一带一路”沿线中国企业的利益。目前, 黑水公司拥有一家在香港上市的企业先丰服务集团 (Frontier Services Group) 。2016年12月, 先丰服务集团发布战略报告称, 将在云南和新疆建设培训基地, 致力于为“一带一路”沿线中国企业提供优质和高效的安保服务。目前该集团正依托基地建立了中国区的物流团队, 提供包括培训、通信、风险缓解与评估、信息搜集、医疗转运等在内的服务, 致力于打造集安全、物流和航空服务于一体的联合运营中心[11]。此外, 英国杰富仕 (G4S) 和化险咨询公司 (Control Risk) 也相继介入“一带一路”并提供物流和咨询服务, 它们凭借国际声誉拿到订单, 之后在香港或新加坡注册公司, 与投资对象国和中国公司共同签署合同。据杰富仕集团内部人士透露, 自“一带一路”倡议实施以来, 公司就对服务“一带一路”沿线企业产生了浓厚兴趣。化险咨询上海有限公司负责人迈克尔·汉弗莱 (Michael Humphreys) 也认为:“公司近1/3的安全咨询业务都与‘一带一路’倡议有关。”[12]

二、私营安保公司参与“一带一路”安全治理的现状

当前, 中国的“一带一路”倡议为全球安保市场提供了巨大的商机, 具有中国市场力量正促使全球私营安保服务需求市场从西方向东方转移。“一带一路”沿线的中国私营安保公司不同于美国在伊拉克和阿富汗战争中雇佣的私营军事公司, 它们并非被用来介入地区冲突, 而是为了确保“一带一路”沿线投资项目、企业资产及人员安全。

(一) 中外私营安保公司竞相参与

从参与治理的主体来看, 目前除了中国私营安保公司参与“一带一路”安全治理, 美国、俄罗斯、英国、西班牙等欧美国家的私营安保公司也参与其中。就中国私营安保公司而言, 截至2017年, 中国已注册成立5 200余家私营安保公司, 拥有超过300万名安保人员, 但能够在“一带一路”沿线提供独立国际运作能力和经验的安保公司不超过30家[13], 最终能够拿到海外安保业务订单的更是寥寥无几———目前只有山东德威、伟之杰安保集团、华信中安集团、克危克险、中城卫保安集团等公司。就欧美私营安保公司而言, “一带一路”沿线中国企业不断增长的保护需求也吸引了大量欧美私营安保公司的注意, 黑水公司、化险咨询集团、杰富仕、莫兰安保集团 (Moran Security) 、斯拉夫军团 (Slavonic Corps) 、保赛固安保公司 (Prosegur) 等纷纷瞄准“一带一路”安保服务市场。这些欧美私营安保公司依据中国法律在中国设有公司或办事处, 与地方政府签署优惠协议开展合作。美国黑水公司在2016年12月与中信集团合资创办了先丰服务集团, 其致力于为“一带一路”周边安全形势提供安保服务。2017年6月, 先丰服务集团还收购了位于北京的国际安全与防卫学院25%的股份, 为其在“一带一路”沿线亚非地区更好地开展业务做准备[14]。截止2017年底, 先丰服务集团已在云南设立了培训基地, 辐射缅甸、泰国、老挝和柬埔寨四个国家所在的“一带一路”西南区域;进入2018年后正在建设辐射“一带一路”西北区域哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、巴基斯坦和阿富汗四国的新疆培训基地[11]。此外, 先丰服务集团关注“一带一路”东非区的四个重点国家包括肯尼亚、索马里、南苏丹和民主刚果, 以及包括伊拉克、沙特阿拉伯、卡塔尔、阿联伯联合酋长国、尼日利亚五个重点国家的中东区。俄罗斯私营安保公司莫兰安保集团由原联邦安全局中校维亚切斯拉夫·卡拉什尼科夫 (Vyacheslav Kalashikov) 成立, 主要提供海上警备业务, 船舶护航、海上安保训练及方案制定等;斯拉夫军团在香港注册成立, 曾介入叙利亚内战支援叙利亚政府军平叛国内反对派势力[15]。在“一带一路”中亚沿线, 俄罗斯私营安保公司拥有不可替代的语言优势。西班牙最大安保公司保赛固将上海选定为在中国的总部所在地, 并成功在南京、无锡、太原、成都等城市取得了相关资质并建立分公司。整体上, 参与“一带一路”沿线安全保障的私营安保公司目前还缺乏成熟的领导者, 它们之间也无合作和分享经验以改善整体局势。

(二) 安保服务内容与范围多样化

“一带一路”私营安保公司主要为沿线企业及人员提供各类安保服务, 服务内容多样, 服务范围也各有不同。从服务内容看, “一带一路”私营安保主要提供的业务可以划分为四类:一是岗前培训, 这是所有海外安保工作的前提与基础, 旨在提升“一带一路”沿线企业工作人员的安全业务能力和素质水平。例如, 山东德威安保公司截至2018年6月底, 先后在国内为100多家中资企业机构组织实施了1600余期、近17万课时的行前安全培训, 培训人员11万余人次1。二是安全情报搜集, 这是海外安保工作的重心。一般来讲, 情况搜集包括风险评估、动态跟踪以及风险预警等多个方面。三是驻地安防, 这是海外安保工作具体执行环节, 通常包括巡逻、建立防御基础设施、安装监控等技术服务, 即人防、物防和技防三方面内容。例如, 山东德威安保公司计划在南苏丹和中非建立两个安全营, 以便将其推广到那些政治不稳定国家;德威安保在国内设有模拟典型中东小城的营地, 以开展在恐怖袭击时疏散人员及解救人质的训练[16]。四是进行“一带一路”海上安保护航, 专门为一些船舶或商船途经“一带一路”沿线高危海域提供海上护航服务, 以防止遭受海盗及海上恐怖主义袭击。现实中, “一带一路”私营安保公司往往会兼顾上述几类服务。例如, 先丰服务集团的核心服务项目就涵盖了前三项, 包括项目开展前的风险缓减方案、派出前人员安全培训;全球安全信息网络、全球指挥信息中心、交通运输安保、人员保护和实时追踪;营地或者居所设计和供应链安全等。

从服务范围看, “一带一路”私营安保公司安保服务地理覆盖范围非常广泛, 大体有海上私营安保和陆上私营安保两种 (见表1) 。从海上私营安保看, 主要在“21世纪海上丝绸之路”沿线海域提供海上武装护航和打击海盗及海上恐怖主义等安保服务。华信中安是最早为中国船舶在“一带一路”沿线高危海域提供海上武装护卫服务的中国民营安保企业2。中军军弘集团海卫队于2017年8月与马来西亚恺撒私营安保公司 (Kaisar) 进行战略合作, 携手共建海上护航保障基地, 这是中国私营安保行业成功实现合资的典型案例[17]。从陆上私营安保看, 主要在“陆上丝绸之路经济带”沿线保障企业基础设施建设以及人员资产安全。在中亚, 俄罗斯私营安保公司在“一带一路”安保市场具有垄断地位。考虑到俄罗斯在中亚拥有语言优势, 中国私营安保公司倾向与俄罗斯私营安保公司在中亚开展“一带一路”安保合作。比较中俄两国的私营安保公司也可以发现, 中国提供静态的警卫服务和贵宾客户保护, 而俄罗斯私营安保公司则强调动态服务和自身拥有丰富的实战经验[13]130。在非洲, 来自欧洲、美国、以色列和中国的私营安保公司以及非洲本地部落枪手为中国国有及中小型企业提供安保服务。尽管在非洲活跃着诸多的欧美私营安保公司, 但中国企业还是倾向于优先选择与本国的私营安保公司合作。这主要基于两个考虑:一是中国的私营安保公司能够更好地保护公司商业机密且不存在语言文化障碍;二是中国私营安保公司不会卷入非洲部族纷争和当地政治争端。

(三) 安保公司发展模式多元化

从发展模式看, “一带一路”私营安保目前主要存在三种发展模式:第一, 以母国私营安保公司为主体, 在“一带一路”沿线国家设办事处, 派驻人员支持安保服务, 但由于持枪及签证等因素的限制, 此种模式更多是提供安全咨询、安保培训、安保人员派遣、安防技术支持等服务[18]。例如, 英国杰富仕在中巴经济走廊途经的重要城市卡拉奇设有办事处, 并与巴基斯坦本土私营安保公司, 如哈里斯企业安保 (Haris Enterprise Security) 、探路者集团 (Pathfinder Group) 、菲尼克斯 (Phoenix Security) 、齐姆斯 (Zims Securities) 、安保2000 (Security 20003) 、巴基斯坦瓦肯胡特 (Wackenhut Pakistan Limited) 等, 保持着良好的合作关系(2)4。第二, 母国私营安保公司与“一带一路”沿线国家安保公司合作成立合资企业, 根据项目需求提供各种类型的个性化安保服务。例如, 中国海外安保集团与巴基斯坦一家安保公司建立了合资企业, 采取与巴基斯坦当地员工合作和培训的方式, 将重点放在物流和规划上[12]。再例如, 2014年12月, 中国首家海外合资保安公司—南非华威雷德保安服务公司在南非约翰内斯堡成立。该公司由中国山东华威保安集团与南非雷德私营保安公司共同成立, 其主要业务是为在南非中资企业以及当地华侨华人的人身和财产安全提供保护服务[19]。第三, 母国私营安保公司在“一带一路”沿线设立分公司或者直接并购当地的私营安保公司。这种发展模式可以快速实现本土化经营并且有能力提供综合性安保服务, 尽可能满足中资企业的需要, 从而迅速拓展本集团业务。例如, 2017年7月, 中城卫保安集团全资子公司—中城卫安全管理有限公司在巴基斯坦正式获批成立。这是中国私营安保企业在巴基斯坦成立的第一家独资安保公司, 也是巴基斯坦历史上首家获批成立的外国安保公司。该子公司的成立能够为中巴经济走廊项目建设提供更好的安全保障, 也为中国加快推进“一带一路”安保服务业发展提供了可操作的措施[20]。

三、中国私营安保公司参与“一带一路”安全治理面临的挑战

中国在世界范围内提出“一带一路”倡议吸引了许多国家的企业参与建设并随之产生了大量的安保需求, 刺激了私营安保行业的繁荣。当前, 中国私营安保公司在“一带一路”沿线提供安保服务以保障“一带一路”建设顺利开展的同时, 也面临着诸多的挑战。

从国际层面看, 中国私营安保公司参与“一带一路”安全治理面临与欧美私营安保公司争夺市场的竞争。欧美私营安保公司产生较早, 在发展进程上远超中国私营安保公司。例如, 2016年专门为服务于“一带一路”而新成立的先丰服务集团就可以直接延承母公司黑水公司在私营安保行业中的显赫地位和强大实力, 直接引进黑水公司先进的培训体系、高效的业务流程、长期积累的海外安保服务经验等, 从而形成自身的核心竞争力。虽然中国私营安保公司更熟悉“一带一路”沿线投资企业的运作体系也因此更能抓住其现实需求, 但欧美私营安保公司在专业程度和海外经验上明显更胜一筹。与欧美私营安保公司相比, 中国私营安保公司发展速度很快但管理水平参差不齐。这主要是指中国私营安保公司缺乏足够的战略耐心去培育“一带一路”安保市场以及打造和经营公司品牌。尤其是一些中小型民营安保公司往往挣扎于生存线, 无意愿也无能力去进行长期投资, 导致缺乏核心服务能力和技术。久而久之, 涉及中国“一带一路”安保业务的企业就容易因缺乏战略投入而缺乏核心竞争力。中国私营安保公司始终坚持具有中国特色的发展模式。中国私营安保公司坚守不干涉内政的国际法原则, 致力于提供防御性安保服务, 与欧美私营安保公司有本质上的区别。美国私营安保公司与政府保持着平行与合作关系并可能会直接卷入地缘政治冲突, 在国内还形成了军工复合体;俄罗斯私营安保公司与政府联系密切甚至在某种程度上充当了降低国家政治风险的的地缘政治工具, 他们有时会提供进攻性安保服务[13]115。

从地区层面看, 中国私营安保公司在参与“一带一路”安全治理中面临的限制性因素也会因地区及国家不同而存在差异。在南亚地区, 由于缺乏对中国企业的了解, 中国私营安保公司易受到南亚一些国家政府和社区居民的质疑与排斥。例如, 印度就对中国私营安保公司持怀疑态度, 认为其与政府存在千丝万缕的联系, 可能会像俄罗斯那样将私营安保公司作为介入他国军事冲突的工具[1]。在中亚和西亚地区, 中国私营安保公司受制于当地禁止外国私营安保公司进入的国内法律, 面临合法性问题。中亚五国对私营安保的法律规制存在差异:哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦都明令禁止外国安保机构在其领土从事任何安保业务, 塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦未公开相关立法但也倾向于禁止私营安保业的发展[21]46。阿富汗则用国家法律形式禁止使用外国私营安保公司。早在2010年8月, 时任阿富汗总统的哈米德·卡尔扎伊 (Hamid Karzai) 就颁布了一项法令限制私营安保公司, 规定国际私营安保公司必须于2010年12月之前撤出阿富汗[22]。在阿富汗禁止国际私营安保公司的法令正式生效后, 迫使外国私营安保公司与阿富汗本土的私营安保公司合作, 中国国有企业不得不依赖从当地部落民兵到阿富汗国民军等不同层面的保护。在非洲地区, 中国私营安保公司由于缺乏语言优势和人脉网络, 在这些高风险地区开拓业务面临较大障碍。在非洲进行投资的中国某国有水电工程公司高级经理弗莱德·王 (Fred Wang) 就指出:“欧美国家私营安保公司与非洲当地警方、军阀、匪徒以及恐怖分子等建立有良性关系网, 这是在高风险地区的生存之道。他们还注重语言沟通技巧, 这有助于在客户与非洲当地政府和非政府力量发生冲突时进行有效沟通。然而这些恰恰是中国私营安保公司所欠缺的。”[23]

从国家层面来看, 中国对私营安保公司的监管理念及监管政策与“一带一路”安全治理需求存在一定的脱节。就监管理念来看, 中国相关监管部门考虑到国内私营安保公司走出国门可能被贴上“雇佣军”标签, 因此对私营安保公司在“一带一路”沿线开展业务一直持谨慎态度。然而, 谨慎保守的监管理念并不利于中国私营安保公司在“一带一路”沿线拓展业务和获取订单。值得注意的是, “一带一路”安保业务的增多源自近年来“一带一路”沿线企业增多以及安全事件频发背景下的基础性安全需求;而中国安保服务的内容仍以行前安全培训、海外营地检查审计等传统安保业务为主, 这与欧美私营安保服务的总体水平存在差距。就监管政策来看, 中国监督部门主要以2010年8月商务部发布的《境外中资企业和人员安全管理规定》为依据, 其中第二章第五条明确规定“谁派出, 谁负责”以及“不培训不得派出”的原则[24]。这一规定表明, 实行项目总包合同的对外投资公司要担负起对私营安保公司的培训业务。这就容易促使中国私营安保企业形成以培训为主要业务的架构, 这种状况需要得到转变。此外, 中国国内法律对枪支使用也有严格的规定, 不允许任何个人或团体持有枪械, 这对在“一带一路”沿线开展安保服务的私营安保公司而言客观上是一个限制。“一带一路”沿线投资及安保环境复杂, 一旦发生突发性紧急事件, 尤其爆发恐怖主义袭击或武装冲突时, 持有枪支的安保人员能够更有效地为中国企业及人员提供安全保障。

从公司层面看, 参与“一带一路”安全治理的中国私营安保公司自身还存在一些不足。首先, 起步晚, 质量参差不齐。相比欧美私营安保公司, 直到20世纪80年代中期, 中国才开始组建商业化的保安公司。2010年中国国务院出台《保安服务管理条例》之后, 中国才出现了真正意义上的私营安保公司。其次, 训练不专业, 职业素质不够高。中国特种部队老兵田卜舟就表示:“与中国私营安保公司相比, 欧美私营安保人员训练有素, 有物流、武器、高科技甚至医疗支持等全面的运作系统, 而超过80%的中国私营安保人员却只接受过基础教育且缺乏国际同行的实战训练及经验。”[25]再次, 忽视安全管理能力, 不利于安保市场的健康竞争。在中国, “一带一路”承包合同和安全工程的实现似乎更依赖于私营安保公司的影响力。这就容易导致, 一些真正了解安全运营的私营安保公司可能会被淘汰出局, 而一些缺乏经验的私营安保公司则能够低价竞标成功。最后, 中国私营安保公司在“一带一路”业务运营、综合性安全服务、当地资源积累等方面存在短板。与黑水、化险咨询、杰富仕等经营多年且已完成国际化的欧美私营安保公司相比, 中国私营安保公司的安保服务还有如下两个不足:一是尚不能提供安全评估咨询、安保方案设计、情报网络构建、与绑架和劫持者谈判、医疗救援转移、紧急撤离等一揽子综合性安保服务;二是与“一带一路”沿线国家的社会关系资源积累还不够深厚。中国私营安保公司还需要增强专业化和综合性, 进一步完善机构布局, 做到合理配置安保资源, 加强专业人才培养, 以满足沿线企业的安保需求[7]137。

四、促进私营安保公司更好参与“一带一路”安全治理的举措

鉴于中国私营安保公司在参与“一带一路”安全治理过程中面临的诸多困难与挑战, 如何更好地促进其健康发展需要尽快提上日程。未来, 中国私营安保公司的应对举措应从以下四个方面展开。

第一, 从国际层面看, 中国应积极参与私营安保公司的国际规则制定和全球治理进程, 确保中外私营安保公司参与“一带一路”安全治理的良性竞争。一方面, 中国应与各国推动制定国际私营安保规范与行业标准, 维护私营安保公司的权益。2008年9月, 英国、美国、法国、德国、澳大利亚、加拿大、伊拉克等17个国家签署《蒙特勒文件》 (Montreux Document) , 概述了现存国际人道法和人权法对使用私营武力的法律义务。文件认为私营安保公司的签约国 (contracting states) 、活动的领土国 (territorial states) 和母国 (home states) 都有义务来确保国际人道法和人权[25]。文件指出应对私营安保公司进行民主控制, 公民有权平等参与政治进程来管制战争, 用正义标准衡量军事行动和军事人员的战争参与权[26]。然而, 该文件明显存在不足:一是包含西方国家的战略意图, 其旨在推进私营武力拓展到国际事务的处理中, 进一步挑战国家的主权[27]。二是文件自身存在模糊性且无约束力, 只是在宏观层面规范和指导私营安保公司。当前正处于《蒙特勒文件》之后的规制时代, 中国应积极参与到国际私营安保的全球治理进程中, 增强相关国际规制议题话语权和设置能力, 维护中国私营安保公司在“一带一路”沿线的权益。另一方面, 中国应促使欧美和中国私营安保公司在“一带一路”沿线的良性竞争。中国应建立筛选和认证机制, 通过投标等方式选出一批能够提供优质服务的私营安保公司参与到“一带一路”的安全治理中来。中国也要建立完善的监督问责机制, 明确责任部门, 目前从中国外交部到公共安保部门都声称对私营安保公司具有监管和管辖权, 因此亟需进一步界定责任。此外, 中国还应明确“一带一路”沿线国有企业与私营安保公司进行安保交易的流程, 建立一套透明的规章制度以确保良性竞争[13]8。

第二, 从地区层面看, 中国需深入了解“一带一路”沿线不同国家的立法实践, 加强对私营安保公司的道德和法律规制, 避免引发不必要的争议和摩擦。中国应了解“一带一路”沿线国家的立法实践并根据各种实际情况做好应对之策。尤其对于西亚和中亚等明确禁止私营安保公司活动的国家, 中国可提前了解有关情况, 与当地政府部门就创建私营安保公司和合作开展安保业务加强沟通和协商, 争取获得当地国家的准许和支持。例如, 在“一带一路”沿线活动的各国私营安保公司可加强同行业间的信息交流, 学习彼此参与“一带一路”安全治理的成功经验及操作手法。中国要对“一带一路”私营安保公司进行道德规制, 防止其在参与安全治理过程中出现人道主义事件, 从而损害“一带一路”倡议的声誉。中国私营安保公司在“一带一路”沿线地区的发展步伐快, 其与伊拉克和阿富汗冲突期间出现的安保力量有本质不同。黑水公司安保人员在伊拉克战争中滥杀无辜平民的丑闻破坏了美国在当地的形象[5]。因此, 中国应注意严防此类事件发生。此外, 中国还可依托区域多边组织, 建立“一带一路”联合安保机制, 协调调动各国安保资源, 提升“一带一路”安保服务效能。以中亚为例, 中国可在上海合作组织框架下建立私营安保主管部门会晤机制;建立以“一带一路”投资项目为中心的联合安保机制, 以保护跨越多国的能源管线、设施、工程的安全;建立安保协会, 加强上海合作组织各国相关职能部门与“一带一路”沿线企业的沟通协作, 对地区安全风险事件进行专业化的安全危机管理指导, 给出科学合理的应对建议等[21]50。

第三, 从国家层面看, 中国要对私营安保公司参与“一带一路”安全治理做好阶段性规划, 切实增强中国政府的海外安全供给能力。从近期来看, 中国政府应注意到中国私营安保产业起步较晚、发展迅猛、挑战重重的重要发展特征。一方面, 中国需规范注册和运营流程, 对已经在“一带一路”沿线提供安保服务的私营安保公司做好备案统计工作。另一方面, 中国应坚持市场主导地位, 鼓励发展具有中国特色的私营安保公司, 尽快制定和公布私营安保行业切实可行的指导性和规范性法律文件。此外, 中国也应考虑针对“一带一路”沿线高风险地区成立安全风险与境外管控机构, 增强私营安保公司与国家驻外机构之间的互动协调, 在紧急安全事件发生时提高安保效率。从中期来看, 中国应适当加大对“一带一路”安保经费的投入, 鼓励企业设立专门的风险管理部门。中国政府可考虑对中国企业在“一带一路”高风险地区和国家的安保支出予以补贴, 必要时规定企业强制性安保支出比例。此外, 中国政府可设立专项资金并鼓励沿线企业设立风险管理部门, 从而最大程度地减少“一带一路”沿线的安全风险。当前, 部分中国企业已意识到沿线风险管理的重要性, 例如中国石油化工集团公司专门设置进行风险分析以及与欧美安保供应商合作的特殊部门。从远期来看, 中国需认识到私营安保公司只能暂时缓解外生性安全风险和威胁, 不可能消除“一带一路”安全问题产生的内在根源。单纯寄希望于增加安保资源投入和创新安保模式来促进“一带一路”安全治理有可能只是“隔靴掻痒”。这种做法不仅无法从根本上解决问题, 甚至有可能使原有的矛盾变得更加复杂难解。因此, 应宏观统筹考虑“一带一路”安全治理与私营安保公司作用之间的关系。

第四, 从行业自身来看, 中国“一带一路”私营安保公司应增强行业自律, 提高业务水平, 在剧烈变革的私营安保行业中提升自身竞争力。首先, 私营安保公司在签订“一带一路”安保合同时应标明自律标准, 将标准转化为法律义务。例如, 定期审查安保人员背景, 预防和打击安保人员参与当地违法犯罪行为, 及时向起诉恐怖犯罪的相关国家汇报调查结果[28]。其次, 私营安保公司应注重人才储备, 打造高素质的专业安保队伍。目前, 中国私营安保公司人才队伍匮乏且缺乏在“一带一路”高风险地区从事安保服务的专业知识, 加之存在语言障碍, 不利于开展安保工作。针对此种情况, 中国私营安保公司可考虑开设系统化的安保人员职业教育培训课程, 定期对安保人员进行场景化模拟演练, 从而提升其业务素质及能力, 也可从印度、巴基斯坦等国家招募特战老兵为拓展业务提供语言交流便利。再次, 私营安保公司应加强自身的风险管控能力, 必要时可寻求以保险行业为代表的第三方监管服务以提升服务质量。在现实中, 母国虽具有管辖权但受到距离的限制, 所以私营安保公司更应注重运用市场机制, 借用保险公司的市场优势, 用严格的行业标准约束自身[6]75。最后, 借鉴欧美发达国家私营安保公司的成功经验, 发展具有中国特色的国际化私营安保力量。相对于欧美国家完善的私营安保产业, 中国“一带一路”私营安保服务行业规范尚未完善, 安保公司间缺乏沟通协调的平台, 经营及行业规范缺乏统一模式。中国私营安保公司有必要接轨国际行业标准, 有效整合国内私营安保力量形成协调机制, 制定行业标准及规范从而打造一批顶尖的具有中国特色的私营安保公司, 确保“一带一路”倡议的顺利实施。

总而言之, 随着中国持续深入推进“一带一路”建设, 私营安保公司作为一种新兴的治理主体参与“一带一路”安全治理已呈现普遍化和常态化趋势。鉴于大量的欧美和中国私营安保公司竞相参与“一带一路”安全治理, 加之中国尚缺乏一套完善的规范私营安保公司的法律规范, “一带一路”倡议所催生的安保市场很可能会短时期面临复杂的局面。鉴于此, 如何为中国私营安保公司参与“一带一路”安全治理提供法律和制度基础支撑, 积极促进相关国际规则的制定和完善, 引导“一带一路”安保市场的健康发展从而维护中国海外利益, 是摆在我国面前一个紧迫而现实的问题。

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[25]PATTISON J.Deeper Objections to the Privatisation of Military Force[J].Journal of Political Philosophy, 2010, 18 (4) :426-427.

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[27]KRAHMANN E.The United States, PMSCs and the State Monopoly on Violence:Leading the Way Towards Norm Change[J].Security Dialogue, 2013, 44 (1) :66.

[28]邢瑞利, 刘艳峰.东南亚安全治理中的私人安保公司[J].国际展望, 2015 (4) :65.

注释

1数据来源为德威国际安保集团官方网站, 参见:http://www.dewesecurity.com/gywm.

2 华信中安还获得了由国际海事组织和国际标准化组织授权颁发的“私营海上武装保安安全风险管理体系”认证证书, 全球仅38家海事安保企业获得该项认证, 华信中安是中国唯一获得该认证的安保企业。这表明华信中安海外护航服务的水平已达到国际领先地位。引自罗兰:《中国保安海外护航》, 《人民日报海外版》, 2017年4月27日, 第5版。

3这些巴基斯坦本土私人安保公司的具体介绍请参见网站:https://yp-pak.com/detail/haris-enterprises-security-and-protectionservices-397;http://www.phoenixsecures.com/aboutus;https://www.zims.com.pk/;http://www.security2000ltd.co.uk/;http://www.pathfinder9.com/.